我非常榮幸今天能夠跟各位面對面聊聊。自2019 年 10 月以後我就沒有再到過台灣了，因此能夠來到這裡我非常高興。我非常感謝林夏如、Harry Harding 和 CAPRI 全體工作人員，也謝謝葉教授和國立臺灣大學法律學院，幫我實現這個計畫，讓我有這個機會談談我的新書中的主題：「艱難的抉擇」。

我很高興能夠在台灣待上幾天。台灣的選民們已經習於欣然接受他們的選舉結果。相比之下，在美國有將近三分之一的民眾和大約六成的共和黨人士仍然沒來由地相信拜登並沒有拿下2020年總統大選。因此，能夠來到一個公民皆能欣然接受選舉結果並以憲法程序和平轉移權力的國家是很棒的。可悲的是，我生活在這樣的國家，一些2020年大選落敗的人（很顯然是被當時在任美國總統鼓躁）煽動性策劃阻止美國憲法所明文保障的權力轉移程序。

回到「艱難的抉擇」這本書上。我寫這本書的目的是為了解釋台灣政治體制的謎，至少對我來說是個謎。一方面，台灣的民主在世界各地獲得高度評價。相較於對中國政治體制的看法，美國政治家對台灣的政治體制讚揚溢於言表。學者也對台灣抱持正面態度。最近，胡佛研究所的 Kharis Templeman 在《台灣民主期刊》上對於台灣政治自由、自由公正選舉等各方面提出了方方面面的真知灼見。他發現，儘管仍存在許多技術性的問題，但在過去 20 年中，台灣在民主健康的關鍵指標上的確有所改善。

另一方面，關於台灣政府的施政效益，也就是民意代表是否真實反應民意，存在激烈甚至極端對立的辯論。許多政策議題高度對立，每當政權交替，政策就像鐘擺一樣搖擺。有些問題甚至從未獲得解決。一項民調顯示，主流民意相信政府有能力解決國家的問題，但這個主流只有 60% 不到。簡而言之，台灣的民主進程比政府的執政表現更有看頭。

我欣然承認，美國人在這些日子裡，不該輕率地對其他民主制度指指點點。我也承認自己對美國政治制度感到絕望。如果在台灣的你認為美國的政治看起來很糟糕，那你更應該住看看華盛頓特區，那裡真的很糟。你可能會問，為什麼我一個美國人，要對台灣的政治制度發表評論？這是個好問題。首先，自1980年代中期開始，台灣自威權體制轉型至民主體制以來，我對於你們的民主已有些許瞭解，我為自己能夠做出微小貢獻感到自豪。其次，即使美國的制度可能正在沉淪，我仍然可以希望台灣能夠繼承民主精神。我真的希望台灣能夠接棒，儘管面臨著艱難的挑戰。第三，如果有那麼一天，台灣人民必須就其長遠未來做出根本性的抉擇，那麼如何做這個抉擇的程序必須符合民主並且合憲，同時也要明智。但到目前為止，你們的政治體制在比長遠未來議題更無關緊要的議題上再再顯示，要做出民主又明智的抉擇並不容易。

為了深入探討這個謎，我想討論一下涵蓋以下四個議題的治理與政治問題：政府預算、公共衛生、能源安全和徵兵制（還有一些兩岸關係的評論）。

政府預算

現在讓我回到我的四個議題。第一個是政府預算。我知道你們在想什麼：「政府預算？無聊！」這樣來理解台灣民主體制的表現真的是莫名其妙。但是仔細想想，當政府編列預算時（包括支出和收入），必須平衡整體社會的利益和需求之間的衝突。預算必須反映政策優先順序的選擇，例如經濟、高齡化、教育、國防等等。此外，年度預算編列也是對於大環境變遷的回應，例如目前的人口結構轉變。因此，做出這些選擇是政府和政治的核心，當存在優先順序爭議和資源激烈競爭時，這些選擇會格外困難。 我想讓你們看一下 2012 年至 2021 年政府總預算（中央和地方）用於各種類別的百分比，各類別均使用政府分類方式：

政府行政支出	13%–14%
教育、科學與文化	22%–24%
經濟發展（包含基礎設施）	22%–24%
社會福利	20％，逐年增加
環境保護	3%–4%
國防	11%
退休支出	6%–8%
雜項	3%–4%

唯一微幅上漲的類別是社會福利，我認為這反映了人口老化的需求。在2020年，對於經濟發展支出有短暫的增幅，我認為這與COVID疫情有關。有趣的是，國防支出一直相當穩定維持在政府總預算的11％，低於其它四個類別。與此同時，中共的軍事實力正在大幅增長。你可能會認為，國防支出會因應中國人民解放軍軍力的增長而增加。

從開支主流趨勢來看，預算比例幾乎沒有什麼變化。可以說，在預算比例方面，政府和社會各界都力求維持現狀。不同的部會和團體力求維持他們的一席之地，不同的政治利益集團在遊說中爭取對他們最有利的預算類別。高齡族群需要退休金和醫療保健，地方政府和企業支持經濟發展，公民社會團體則推動環保等事業。然而，到目前為止，國防部還沒有國內政治利益集團。

當然，在蔡政府時期，國防支出的金額總數有所增加。2021年的支出金額比2016年高出17.9％。但這足以應付變化莫測的威脅嗎？

你可以看到這裡所面臨的一些權衡：經濟成長vs社會正義；經濟成長vs年輕人和老年人的需求；國內優先事項vs國防。平衡各種優先事項對於官員和政治家來說並不容易。

話說到這裡，我認為根本的問題是，政府沒有足夠的資源來應對日漸嚴峻的政策挑戰。這反映了另一個艱難的抉擇，即減稅與增賦之間的抉擇。

自馬政府後期開始，政府徵收的稅收所占 GDP 的百分比逐漸上升。低點是2013年的 11.60％，高點是去年的 13.24％。但這個數字對於一個先進經濟體來說仍然很低。

變化可能正在發生。2021年的稅收收入比2012年高出 60％。但令我好奇的是，在同一時期，支出僅增加 25.4％。我不確定為什麼。

儘管如此，台灣仍是一個相當富裕的國家。仍然還有提高稅收收入的空間，得以釋放資源來運用於支出。許多人可能會反對，我確信那些強調經濟競爭力的官員和企業管理高層將遊說維持相對低的稅務重擔。我確信家庭寧願將錢花在自己身上或為未來儲蓄，而不是以稅收付給政府。但也有一個論點是要增加稅賦資源，將之用於因應高齡照護和國防開支逐年上升的成本。

因此，政府預算一點也不無聊，是吧？它像一面鏡子，全面反映政治實踐的現狀。

公共衛生

資源問題，也是我談論的第二個主題 – 公共衛生 – 以及官員和政治家在重大議題上做出艱難抉擇所面臨的挑戰。在這裡，我所定義的資源包括人員和機構。

台灣的單一支付醫療制度有很多值得推薦的地方。美國參議員 Bernie Sanders 和其他美國進步派人士曾經提出這樣的系統，稱為全民醫療保險（Medicare for All）。實際上，美國已經為某些群體提供單一支付者制度，例如聯邦雇員，收效良好。

台灣的醫療制度有許多優點：

• 基本上運作穩定，當成本超過收入時，有機制可以恢復平衡。
• 涵蓋範圍廣泛，包括貧困人口。美國總統歐巴馬的「平價醫療法案」力圖促進美國醫療系統的公平性，但仍然受到政治攻擊。
• 台灣的醫療系統以高效率聞名，因為其行政成本低，所以可以提供更多的服務。
• 台灣的醫療保健部門從經驗中學習。二十年前，SARS 暴露出台灣的醫療體系在應對高度傳染性疾病方面的一些問題和弱點。而如今的結果是，在應對COVID-19的表現上改善許多，至少在疫情的初期是如此。

然而，日常保健方面仍有需要改善的地方。主要問題涉及快速的人口結構轉變，其後果之一是非傳染性疾病的發病率上升，特別是高齡族群。當前這些疾病約佔所有死亡人數的 80％。癌症、心血管疾病和失智症的治療費用可能非常昂貴。

這種轉變也會增加對健康服務和醫療保健工作者的需求。但就在需求增加的同時，醫生和護士的短缺也在加劇。雖然台灣的醫療系統在財政上是健全的，但據報導，醫務人員的工作量正在增加，不堪負荷。

失智症等慢性疾病的日益普及，暴露出建立長照體系的需求。長照體系在台灣應該要有充足的資金，並由擁有專業能力和有愛心的人員組成。恰巧長期照護也是美國系統的一個巨大缺口。家庭必須自己負擔這些成本，當我的父母需要長期照護時，我才訝異得知，良好的慢性病患者照護系統並不便宜。

台灣的醫療照護品質仍然有一些地方可以改善。調查顯示，患者在與醫療保健專業人員互動的過程中，都有過不愉快的經驗。據報導，他們覺得醫生沒有和他們清楚說明病情。但如果醫生實在太忙了，工作負荷太重，他們自然會節省與每一位患者交流的時間。

即使台灣在 1990 年代建立了一個高效、財務健全的單一支付者體系，但依然浮現了財務缺口，主要是因為人口老化人口老化問題造成。為了填補這些缺口，醫療保健支出必然增加。然而，相較那些使用大部份照護資源的高齡族群，承擔這些支出的工作年齡人口規模在縮小。要將這些相互對立的要項權衡好並不容易。幸運的是，我認為至目前為止，醫療保健還沒有成為一個過度政治化的問題。

能源安全

我舉的第三個「艱難的抉擇」的例子是能源安全。這裡的問題不是資源，而是與能源政策相關的要項，以及不同政治力量如何促使自己有利的要項。每個利益團體都有其正當理由推行他們所重視的優先事項，但是他們無法共同形成所有人都能接受的共識。各個團體經常阻止或否決其他團體的提案，導致政策僵局。以下是一些這類團體所在意的優先項目：

• 產業界希望獲得穩定且廉價的能源供應，無論能源來源為何，包括核能。
• 民眾理解減少使用煤炭和石油對環境和公共衛生有益，並有助於全球應對氣候變遷。
• 民眾也喜歡享受空調所帶來的舒適。
• 用電人希望電價凍漲
• 天然氣燃燒時的排放物對環境的傷害比燃燒煤炭和石油少得多。
• 風能和太陽能等可再生能源具有很大的未來發展潛力，因為它們不會產生溫室氣體。

如你所知，蔡總統提出：1）終止核電，2）擴大天然氣的使用，3）發展風能和太陽能等可再生能源，4）減少對石油和煤炭的依賴。

這個提案的背後是有它的邏輯的。承諾減少使用損害較大的能源，並增加使用損害較小的能源。但在實施過程中出現了問題：

• 首先蔡總統希望天然氣佔比一半。然而正如煤炭與石油燃燒後的產物，天然氣也是一種溫室氣體。如果從管線中洩漏，那麼它在燃燒前就會破壞環境。
• 其次台灣的天然氣接收站無法滿足需求的進口量。新的接收站選址在桃園觀塘，但是民間團體已經否決了這項建議，為的是保護古老的藻礁和該區域的其他物種。
• 第三，提升再生能源的使用仍然存在障礙，風力發電需要大量的前期資本投資和良好的投資報酬承諾。其它還有一些技術不確定性，例如，風機是否能承受得住台灣海峽最嚴重的颱風。離岸風電也受到政府政策的阻礙，要求必須由當地提供部份元件和服務。民間團體抱怨風車建設帶來的噪音問題。
• 太陽能面臨著兩個無法改變的問題。台灣沒有像美國西南部那樣廣闊的土地可以用來建設太陽能農場，這裡的天候比你想像的要多雲。此外，農委會阻止在閒置農地上進行種電計畫。保育團體反對使用鹽鹼化的荒耕田地，因為這些地方的鹽濕地是罕見的候鳥棲地。
• 目前，可再生能源僅提供台灣6％的電力。它們某種程度來說對環境有益，但正如民間團體所指出的，它們在其他方面有害。問題是哪些優先順序更高。
• 最後，數十年來，核能一直是國民黨和民進黨之間政治分歧的話題。政策來回擺盪。關於是否關閉核一、核二、核三的爭論一直存在，目前的計劃是關閉。當這種情況發生，以及如果這種情況發生，溫室氣體的排放量很可能會更加劣化。

總而言之，台灣有不同的能源組成選擇方案，可以減少燃燒煤炭和石油。每種政策方法都存在問題和風險，需要加以管理。

政治也是一項影響的因素，以至於到目前為止，它使得減少溫室氣體排放的共識化為烏有。政治力量可以阻止他們反對的事情，但也讓制定對所有人來說「夠好」的解決方案變得更加複雜。最終結果可能是煤炭和石油仍然占據能源組合的一大部分。

徵兵制

現在我將談論台灣安全問題，以及公民為保障社會安全盡一份力量的責任。這是服兵役的問題，志願役和義務役。

你和我一樣，都知道這個問題的背景。

• 北京長期以來一直試圖說服台灣接受「一國兩制」的統一方案，和平結束兩岸爭端。
• 台灣一直以來有充分的理由拒絕中國的提議。
• 同時，儘管希望和平解決，但是北京方面也沒有排除使用武力結束爭端的這個手段。
• 北京已經系統地建立了自己的軍事能力，首先是為了嚇阻台灣獨立，阻止美國對台灣的過度支持，長此以往，阻止「永久分裂」的情事發生。
• 即使蔡總統在 2016 年大選前試圖安撫中共領導人，但自她上任以來，北京一直在進行脅迫運動。 台灣民眾理解，維持現狀，也就是維持和平，是台灣最好的選擇。
• 你和我一樣，都知道這個問題的背景。

我不認為在近期內有發生戰爭的可能性。中國領導人明白，全面戰爭的風險非常高，並可能導致美國干預。因此中國採取壓迫手段，這是一種風險較低但長遠看來仍有成功機會的折衷選擇。 我確實擔心美中關係的趨勢：

• 首先，美中海軍艦艇或戰鬥機可能意外發生衝突，進而可能升級為戰爭。
• 第二，美國政治人物過度渴望支持和幫助台灣。結果可能是他們將因此激怒北京採取報復行動，一如裴洛西訪台。結果，大多數台灣人因此認為他們變得不安全，而不是更安全。
• 第三個擔憂是美中關係的廣泛與消極趨勢。拜登政府執政之初，曾經有過一絲絲希望可以回復到一個更穩定的關係，那種在部分領域競爭但在其他領域合作的關係，而且兩國政府都明白必須巧妙處理某些問題。但這並沒有發生，因為中國和美國的戰略競爭和政治力量。每個國家都關注對方如何威脅自己以及需要採取何種應對措施。美國的兩黨共識、廣泛的反中情緒是一個重要因素，中國的民族主義也同樣在升溫。

顯然，如果情境二或情境三在某種程度上涉及台灣，但未必導致戰爭。但仍然有可能會發生兩岸軍事衝突，台灣政府可能會強化徵兵，要求許多年輕人參軍。

這可能是因為中國領導人認為–或誤解–認為台灣領導人正在採取明確、縝密且無法逆轉的台獨進程。那時他們便會相信自己已別無選擇，只能對台灣發動大規模的軍事行動。我點出了北京可能根據誤解的認知而非現實採取行動的可能性。這可能是一個嚴重的問題。

我當然理解年輕人可能會感到為保衛自己的國家而戰的焦慮。越南戰爭期間，我在大學和研究所就讀。當時，被徵召入伍和死亡的恐懼是盤據在每所美國校園上方的烏雲。

我無法告訴你們我所說的兩岸情境有多大可能會發生。自 2008 年以來，台灣一直態度持穩。但軍事衝突的風險並非為零。因此，台灣和美國必須為戰爭的可能性做好準備。我們的政府必須努力保持各自的利益緊密結合，並保持密切溝通。台灣應該鼓勵美國的朋友不要製造不必要的危機。我們的共同目標應該是降低戰爭爆發的風險，因為代價將會非常高。如果解放軍獲勝，台灣人民現有的生活就會不再。看看香港就知道了。

其中一個降低衝突風險的方式是向北京保證，使其相信台灣不會越過紅線。馬總統成功地做到了這一點，北京準備在一定程度上改善兩岸關係。蔡總統曾試圖進行安撫，但中國顯然不願意與她的政府共存。美國一直表示不支持台灣獨立，但北京一再聲稱這是一個空洞的承諾，因為我們對台灣的支持越來越多。

台北和華府得以降低攻擊風險的另一個方法是製造有效的障礙，使中國領導人在第一時間就決定不發動攻擊。也就是說，我們可以增強威懾力量。

如果解放軍發動攻擊，即使假設美國介入，估計美軍也需要一個月的時間才能以集結之勢抵達台灣地區。為了做好準備，我們的國防部已經討論了防禦策略和執行策略所需的武器裝備。美國一直在增加對台灣的軍售，而台灣也在增加國防預算。希望這些作為可以增強威懾力量。

威懾力的其中一部分來自於台灣擁有足夠多訓練有素的士兵，可以在美軍得以加入戰局之前—可能是一個月—有效抵抗解放軍入侵，因而勸退北京在第一時間發起攻擊。困境在於台灣的軍隊沒有足夠的士兵保衛登陸海灘並阻止解放軍，他們的兵力很可能要大得多。台灣能不能冒險，以相對較小的部隊保衛島嶼？或者應該採取更安全的策略，建立一支可能比實際需要的更大的部隊，更加强化威懾力量？

我認同蔡總統將兵役期限延長至一年的決定，以補充由志願役官兵組成的主力部隊。台灣的軍力需要更多的人力以建立強大的防禦。

此外，國軍必須訓練有素，否則無法對侵略者產生足夠的約束。不同類型的訓練涉及學習如何使用和維護武器、如何在小規模單位中操作、如何在更大的編隊中運作 – 如何保衛海灘、低地和大城市等。

然而，據我了解，在新的計劃中，義務役 – 守備部隊 – 會被分配到國土守備、設施防護。志願役 – 主力部隊 – 將承擔前線作戰主責。我希望義務役可以跟志願役接受相同的訓練，以防萬一需要擴充志願役官兵的編制。

加強後備也是很好的措施，如果他們訓練有素，將能夠擴大台灣的戰略耐力。

然而，擴大和訓練更強韌的戰鬥力量在政治上是有爭議，也可以理解的。年輕人不想中斷自己的職業生涯並置身於危險之中。他們的父母也不希望看到這種情況。兩個主要政黨歷來競相減少年輕人服兵役的義務，雙方都不願意徹底增加國防預算。

但是，台灣或許已經沒有選擇，只能把政治放在一邊，並達成共識，即需要一支更強大的軍隊以嚇阻戰爭。當然，那些必須犧牲時間甚至生命來捍衛台灣的公民需要確信政治領袖將竭盡所能避免戰爭，同時維護台灣的獨特特質。但是，代價太高，以致於不得不在這些問題上做出艱難的抉擇。

政治

最後，我想提出幾點有關政治的觀察，如你所知，公共政策的每個問題都會受到政治干擾。我們在民主國家對此不應該感到意外。

你可能已經注意到，政治介入的程度和方式因問題而異。在政府預算方面，大多數決策是在行政院內做出的。就大多數情況而言，健保政策也是一場內部遊戲。但有些時候，必須增稅，這時就可能會引起許多抱怨和反對。

但是有些政治問題更為公開。

在能源政策方面，不同關係方有著不同且衝突的利益，並且經常直言不諱地發表聲明。環保團體致力於減緩倒向再生能源的轉變。反核團體似乎已大獲全勝。到目前為止，還無法達成最優、平衡和長治久安的政策共識，包括顯著減少溫室氣體排放。

徵兵制還不是一個主要問題，但它未來也可能會。台灣的年輕人在21世紀的抗議行動展現出高超技巧，例如太陽花學運。

當然，徵兵制的問題牽涉更廣泛的兩岸關係，這是一個高度極化的問題。它根據政黨陣營、社會階層、經濟利益、年齡層和相互競爭的歷史記憶分裂人們。對於兩岸關係的分歧助長了台灣的抗議文化，這種文化致力於阻擋反對意見，而不是促進大多數公眾可以支持的政策。

我理解示威抗議的可能原因之一是，部分民眾已經失去對立法民主制度的信心。憲法保障言論自由和集會自由，也授權公民舉行公投。但是，當直接民主機制的行使葬送了選民所選出的立法委員的權力時，可能會出現僵局。

另一個可能的不滿來源是政治學家所謂的多數主義。也就是說，根據台灣立法委員選舉的設計，勝出的政黨在立法院的席次比例比其總得票比例更大。因此，它可以較為自由地推動其議程，沒有太多來自少數政黨的制約，這對少數黨派來說令人沮喪。當立法權交替時，新的多數黨可以推翻前一個多數黨的工作，因此有些問題永遠得不到解決。

然而，考慮到台灣的獨特情況，政治家們不能自滿。選民期望他們的民選代表表現良好。在利益攸關的問題上，僵局不可容忍，也不能冒著嚴重政策錯誤的風險。模糊的應對方案也不是一個好選擇。台灣的民主制度不完美，但它仍然寶貴。可以肯定的是，中國希望台灣的政治體系保持分裂且施政無能。

有些對於代議民主機構的不滿可能確實是合理的。如果是這樣，那麼就需要由這些機構自我改革，提升自己的表現，贏回民眾的信任。公眾和公民社會也應該給予這些機構他們所需的靈活性作為回報，以制定獲得公眾支持的政策。

有哪些改善措施？對於這個問題，我特別謹慎地提出建議，因為我知道台灣政治比我所理解的更加複雜。我傾向於支持代議民主，反對公民和政治家過度試圖規避人民選出的領袖角色的各種方式。我在我的書中提出了一些改革的想法，其中有一些非常技術性。

今天我要提出的一個想法是，台灣的政治領袖應該聚集在一起，運用他們的創造力，制定一套一致的政策，應對兩岸關係和其他問題的眼前和未來的挑戰。也就是說，他們應該共同努力做出艱難的抉擇。

在馬總統任期內，他一再呼籲加強政治團結。蔡總統也是如此。他們兩人可能對團結的內容有不同的想法，但至少他們同意，分裂的台灣是弱勢的台灣。

對我來說，提出這些建議很容易，尤其是因為我住得非常遠，而對於這裡的政治領袖來說，做出這些艱難的抉擇是很難的。但是，台灣人民應該從他們的領袖那裡獲得強有力的領導。

為了使我的建議更加具體，讓我明確地指出國民黨、民進黨和其他政黨可以共同宣示的幾項原則，來展示我想像中的團結：

• 陳述他們共同期望北京在台灣選舉中保持中立，不論言詞或行動，並尊重結果。
• 就台灣對大陸經濟的依賴程度達成共識。根據評估，建立適當的法律、政策和制度框架。
• 制定跨黨派的兩岸政治處理辦法，傳達台灣未來路線的客觀可信保證。例如，要求民進黨暫停台灣獨立黨章。
• 明確表示，只要政治談判是以北京的一國兩制(或明或暗)為基礎，台灣一概不參與。這項原則應該透過談判制定，而不是在談判前預設立場。
• 基本原則是，台灣法律身份的任何變更都必須通過憲法修正案而成立。

或許有一天，台灣民眾可能必須就他們的長遠未來做出根本性的抉擇。如果發生這種情況，這種抉擇必須透過民主方式，使人民能夠發表意見，這點非常重要。該抉擇應根據中華民國憲法進行，憲法是該根本性決定的指導性文書。並且必須是明智的抉擇，由這個社會的最優秀的人才訂定，並符合廣大台灣民眾的最佳利益。做出明智的抉擇真的不容易，但在這種情況下，非常必要。

謝謝聆聽。